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拆迁维权攻略

《农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的物权法逻辑    

文章来源:北京冠领律师事务所    发布日期:2019-09-15 14:33:09

一、问题的提出

在集体土地的征收过程中,经常遇到一种情况:征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿,补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区,地上房屋的补偿标准应该如何确定?这一问题直到《Z高院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(下简称《若干问题的规定》)的出台,才得到了有效的解决。

《若干问题的规定》第十二条第二款规定:征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿,补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区,土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的,人民法院一般应予支持,但应当扣除已经取得的土地补偿费。该条款的颁布,产生了非常好的政治效果和社会效果,笔者在此不再累述。除了政治效果与社会效果外,笔者认为该规定背后的物权法逻辑同样值得深究。

二、集体土地征收过程中物权变动的要点

欲探究《若干问题的规定》第十二条背后的物权法逻辑,笔者认为基础性的思考是如何全面理解适用因征收决定引起物权变动的规则。

(一)集体土地征收中的物权变动模式

从发生的原因来看,物权变动大致可以分为两大类:D1类是基于法律行为引起的物权变动;第二类是基于法律规定、法院判决、公用征收、继承以及事实行为等法律行为以外的原因引起的物权变动。《物权法》第二十八条规定了“因人民政府的征收决定导致物权变动的,自人民政府征收决定生效时发生效力”便属于第二类变动情形。根据《物权法》的该条规定,房屋、土地的征收,自征收决定生效时即引起物权变动,不以登记和交付作为生效要件,国家即可取得所有权。

(二)集体土地征收中物权变动时间节点

在实践中,关于被征收的集体土地物权变更时间节点,存在以下几种观点:

1、批复作出时

该观点认为,根据《物权法》第二十八条规定,因人民政府的征收决定导致物权变更的,自人民政府的征收决定生效时发生效力。而行政行为一经作出,即具有公定力、执行力,因此有权机关作出批复时,所有权变更。[1]

虽然有人根据《国土资源部关于印发〈关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见〉的通知》(国土资发〔2004〕237号)第三条第(十四)款的规定提出,农用地转用或土地征收经依法批准后,市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的,有关批准文件自动失效。在这种情况下,该观点无法解释批文失效后,所有权如何确定的问题。但笔者认为,该“自动失效”并非自始无效,而是市、县人民政府不能据此开展地上附着物的补偿拆迁工作。

2、征地程序完成时

有学者认为,为了保护被征地人的利益,当完全实施了征地批文批准的事项和要求,征地程序完成时,才能发生《物权法》第二十八条规定的物权变更的效力。

该观点则无法确定征地程序完成时间。征地程序由“两公告一登记”等程序组成,但征地程序是在补偿安置到位时结束,还是在作出搬迁决定时结束,没有明确规定,且是否补偿安置到位也可能产生争议。因此,以程序完成时间为所有权变更节点,不具操作性。

3、注销登记时

该观点认为,根据《土地管理法》第四十六条第二款和《土地管理法实施条例》第二十五条第二款的规定,被征收土地的所有权人和使用权人持权利证书到国土资源部门办理征地补偿登记。根据《物权法》第九条规定的不动产物权登记公示公信原则,因国家所有的自然资源所有权可不登记,所以补偿登记后注销原不动产权利人物权时,所有权发生变更。

该观点不能解决登记事项与实际权利人不一致的情形。根据《物权法》第二十八条的规定,存在所有权已经发生了转移,但登记簿尚未变更的情形。《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条也规定,权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误,可以申请更正登记。可见,不动产登记簿的记载与真实权利状态是可以分离的。因此,以注销登记时作为所有权变更的时间节点,不符合集体土地征收的实际。

以上三种观点虽各有利弊,但综合来看,笔者认为第1种观点观点可能更符合《物权法》第二十八条的文义解释,“批复作出时”也更适合作为《物权法》第二十八条所规定的“人民政府征收决定生效时”的具体参考坐标。

伸言之,若要平衡《若干问题的规定》第十二条背后的物权法逻辑,笔者认为需要厘清《若干问题的规定》第十二条中“纳入城市规划区”和“批复作出时”这两种政府行为在物权法上的内涵交联度。

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